Pergotende e VEPA: senza prove niente demolizione. Il Consiglio di Stato alza l’asticella sugli ordini di ripristino

Pergotende bioclimatiche, VEPA, dehors coperti: sono diventati il terreno di battaglia perfetto tra edilizia libera, nuovo volume e potere repressivo dei Comuni.
Con la sentenza n. 4442 del 3 giugno 2026, il Consiglio di Stato non entra tanto nel merito di cosa sia o non sia una pergotenda, quanto in un punto chiave: l’ordine di ripristino va dimostrato. Senza un fascicolo istruttorio completo, anche una contestazione “sostanzialmente fondata” può cadere in giudizio.

Il caso: pergotende bioclimatiche e VEPA su un terrazzo alberghiero

Tutto nasce da una SCIA del 2021 per il montaggio, sul terrazzo di una struttura alberghiera, di pergotende bioclimatiche con lamelle orientabili e retrattili, autoportanti e amovibili, destinate a servire l’attività di somministrazione.
Il tecnico le aveva ricondotte all’edilizia libera ai sensi dell’art. 6 d.P.R. 380/2001 (glossario regionale sugli arredi pertinenziali) e, sul piano paesaggistico, all’autorizzazione semplificata ex d.P.R. 31/2017.

Al sopralluogo, però, il Comune rileva una situazione ben diversa:

• un unico ambiente coperto di circa 290 m²;

• chiusura perimetrale delle pergole bioclimatiche con vetrate scorrevoli su binari;

• spazi completi di arredi per la somministrazione, configurando di fatto un ambiente utilizzabile stabilmente.

Scatta quindi un ordine di ripristino (demolizione/riapertura), qualificando il tutto come intervento edilizio rilevante, estraneo all’edilizia libera.

Il TAR Campania respinge il ricorso della società: quella struttura, considerata nel suo complesso, esula dall’ambito delle opere leggere e necessita di titolo edilizio.

Il quadro normativo: art. 6 TUE, VEPA e pergotende dopo Aiuti‑bis e Salva Casa

Il confronto ruota attorno all’art. 6 d.P.R. 380/2001, che elenca gli interventi in edilizia libera.

Le norme chiave sono:

• art. 6, comma 1, lett. e‑quinquies): elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici;

• lett. b‑bis) (introdotta dal DL 115/2022 – Aiuti‑bis): vetrate panoramiche amovibili e completamente trasparenti (VEPA) su balconi, logge e, oggi, anche porticati;

• lett. b‑ter) (DL 115/2022 e poi DL 69/2024 – Salva Casa, L. 105/2024): opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici costituite principalmente da tende, tende a pergola, anche bioclimatiche, con telo retrattile o elementi mobili/regolabili, addossate o annesse agli immobili, purché:

  • non creino uno spazio stabilmente chiuso né nuovi volumi/superfici;

  • riducano al minimo l’impatto visivo e si armonizzino con le linee architettoniche.

In sintesi, per stare in edilizia libera:

• la pergotenda deve avere come elemento principale la tenda, con struttura di sostegno accessoria; non deve dar luogo a spazi chiusi stabili;

• le VEPA devono essere realmente amovibili e retraibili, non coibentate, non collegate stabilmente agli impianti e non tali da trasformare l’area esterna in un ambiente interno.

Nel caso concreto, però, l’intervento è del 2021, quindi previgente rispetto all’espressa inclusione normativa di VEPA e pergotende in edilizia libera; il TAR aveva quindi escluso la possibilità di applicare retroattivamente le lettere b‑bis) e b‑ter).

Il Consiglio di Stato prende atto del quadro normativo, ma – ed è il punto più interessante – sposta il focus dal “che cosa è” al “come lo provi”.

Il primo grado: pergotenda trasformata in nuovo spazio chiuso

Il TAR, nel confermare l’ordine di ripristino, aveva seguito il filone giurisprudenziale consolidato:

Una pergotenda resta in edilizia libera solo se non dà luogo a uno spazio chiuso stabile, idoneo ad ampliare la superficie utile o il volume dell’immobile.

La chiusura perimetrale con vetrate scorrevoli, la presenza di arredi fissi e la possibilità di utilizzo continuativo tutto l’anno avevano portato il giudice a ritenere integrata una nuova superficie utile.
La sola “scorrevolezza” dei pannelli non bastava a escludere la chiusura stabile: è un orientamento già espresso in altre decisioni (anche penali), secondo cui la retraibilità teorica non cancella l’effetto edilizio quando di fatto lo spazio è usato come ambiente interno.

Fin qui, nulla di nuovo: la linea è coerente con Cassazione e Consiglio di Stato su pergotende e VEPA “pesanti”.

Il colpo di scena in appello: l’onere della prova sul Comune

In appello, però, succede qualcosa di decisivo sul piano processuale.
Il Consiglio di Stato, in fase cautelare, ordina al Comune di depositare l’intero fascicolo del procedimento:

• verbali di sopralluogo e accertamento;

• elaborati grafici;

• SCIA e relativi allegati;

• autorizzazione paesaggistica semplificata;

• eventuali altri titoli già rilasciati.

L’intento è chiaro: capire esattamente in che cosa consista la difformità tra:

• quanto dichiarato/assentito (pergotende bioclimatiche con determinate caratteristiche), e

• quanto effettivamente realizzato e contestato.

Il Comune, però, non ottempera: non deposita gli atti richiesti.

A questo punto entrano in gioco due norme chiave del processo amministrativo:

• art. 64, comma 4, c.p.a. (Codice del processo amministrativo): consente al giudice di trarre argomenti di prova dal comportamento delle parti, anche dal mancato adempimento agli ordini istruttori;

• art. 116 c.p.c. (richiamato dal c.p.a.): il giudice valuta le prove secondo il proprio prudente apprezzamento, traendo conseguenze anche dall’inerzia processuale.

Il Consiglio di Stato valuta il comportamento del Comune come pregiudizievole per la sua stessa tesi: se l’ente non mette a disposizione il fascicolo che dovrebbe dimostrare la difformità, l’abuso contestato non può considerarsi provato.

Risultato: il presupposto dell’ordine di ripristino viene meno. L’appello è accolto, l’ordinanza di ripristino annullata.

Cosa NON dice la sentenza (ed è importante capirlo)

La sentenza n. 4442/2026 non assolve in astratto la struttura. Non afferma che:

• tutte le pergotende con VEPA siano edilizia libera;

• l’intervento del 2021 fosse certamente legittimo;

• chiudere 290 m² con vetrate scorrevoli sia sempre irrilevante.

Il Consiglio di Stato si ferma prima, per una ragione precisa:

In mancanza del fascicolo completo e del confronto documentato tra titolo e stato di fatto, non è possibile ritenere dimostrata la difformità.

In altre parole: l’ordine di ripristino è un atto vincolato, ma non automatico; richiede che l’amministrazione provi l’abuso con atti e rilievi puntuali, specie quando sullo stesso intervento sono stati già rilasciati titoli (SCIA non inibita, autorizzazione paesaggistica).

Il filone giurisprudenziale su pergotende e VEPA: sostanza > etichette

La decisione si inserisce in un quadro già ricco di pronunce su pergotende e VEPA.

• Cons. Stato 628/2026: le VEPA amovibili e retraibili su balconi o terrazzi, facilmente smontabili, non coibentate e non collegate a impianti, rientrano in edilizia libera anche per interventi precedenti al DL 115/2022.

• Cons. Stato 6652/2024: non è pergotenda una struttura che crea di fatto un ambiente chiuso stabile; serve titolo edilizio.

• Cons. Stato 5828/2025: pergotende con vetrate scorrevoli possono rientrare in edilizia libera solo se non determinano nuova superficie utile né uso continuativo assimilabile a locale interno.

• Cass. pen. 39596/2024: definisce pergotenda come opera precaria destinata alla sola protezione da sole e agenti atmosferici, con natura “ibrida” che diventa nuova costruzione quando si crea di fatto un nuovo spazio stabile.

• Cass. civ. 29638/2025 (lettura in chiave Salva Casa): elenca cinque condizioni per considerare la pergotenda edilizia libera (destinazione alla sola protezione, struttura costituita da tende o elementi mobili, addossata, non creazione di spazio chiuso, minimo impatto visivo).

Il filo comune è chiaro:

• il giudizio è sostanziale (funzione e uso effettivo), non nominalistico;

• la chiusura perimetrale stabile, la coibentazione, l’integrazione con impianti e l’uso non stagionale spingono verso la nuova costruzione e non verso l’edilizia libera.

La 4442/2026 non mette in discussione questi principi, ma aggiunge un tassello: anche quando la sostanza porta verso l’abuso, senza prova documentale solida l’ordine repressivo non regge.

Cosa cambia (sul serio) per Comuni e tecnici

Per i Comuni, la sentenza è un monito operativo potente:

• gli ordini di ripristino vanno costruiti su fascicoli completi: verbali, foto, elaborati, confronti grafici “prima/dopo”, copia dei titoli rilasciati;

• in giudizio, il fascicolo deve essere depositato; l’inerzia processuale può essere valutata come argomento di prova contro l’amministrazione;

• non è più accettabile una repressione “per impressione” senza una puntuale ricostruzione dello stato legittimo e dello stato di fatto.

Per i privati e i loro tecnici, emergono alcune leve importanti:

• i titoli già rilasciati (SCIA non inibita, autorizzazioni paesaggistiche, atti di assenso) non rendono intoccabile l’opera, ma rafforzano la posizione del privato sul tema dell’affidamento e richiedono al Comune una motivazione e una prova più rigorose;

• nelle difese è decisivo mettere in evidenza eventuali lacune istruttorie e omissioni nel deposito degli atti da parte dell’ente;

• senza cadere nell’autocompiacimento: se la struttura è effettivamente un ambiente chiuso stabile, restano alti i rischi di future contestazioni “meglio istruite”.

Indicazioni pratiche per progettare (e difendere) pergotende e VEPA

Sul piano operativo, chi progetta o assiste clienti in materia di pergotende e VEPA dovrebbe oggi:

1. Progettare davvero come edilizia libera
   Se la scelta è quella dell’edilizia libera, la struttura deve rispettare le condizioni di legge (art. 6 TUE, lett. b‑bis e b‑ter): teli e vetrate retrattili, nessuno spazio stabilmente chiuso, nessuna coibentazione, nessun impianto interno che trasformi lo spazio in locale.

2. Documentare minuziosamente lo stato legittimo
   Allegare alla SCIA o alla comunicazione tutte le planimetrie, sezioni, viste e schede tecniche necessarie a definire con precisione cosa si sta realizzando.

3. Curare il fascicolo anche lato privato
   Conservare copia integrale della pratica, delle eventuali autorizzazioni paesaggistiche e dei verbali/relazioni maturati nel tempo, per poter dimostrare la coerenza tra progetto e stato di fatto.

4. In caso di ordine di ripristino, chiedere tutto il fascicolo
   In giudizio, insistere perché il Comune depositi tutti gli atti istruttori; la mancata produzione può diventare un argomento decisivo, come dimostra la 4442/2026.

5. Valutare sempre l’effettivo uso dello spazio
   Più la struttura è vissuta come “stanza in più”, più è difficile sostenerne la natura di pergotenda/VEPA in edilizia libera, a prescindere dalle caratteristiche teoriche dichiarate.

Una linea di fondo: il diritto edilizio non vive solo di definizioni, ma di prove

La sentenza 4442/2026 sposta il discorso da “cos’è una pergotenda” a “chi deve provare che cosa è stato costruito davvero”.

In un sistema in cui il legislatore (Aiuti‑bis, Salva Casa) ha ampliato il campo dell’edilizia libera per VEPA e pergotende, la giurisprudenza ribadisce che:

• il confine tra opera leggera e nuova costruzione resta sostanziale;

• ma un ordine di ripristino non può poggiare sul vuoto: serve un fascicolo solido, completo e portato in giudizio.

Per tecnici e amministrazioni, la lezione è chiara: non basta avere ragione “in astratto”, bisogna saperla dimostrare “in concreto”.
E, nel mondo delle pergotende e delle VEPA, dove tutto sembra leggero, la prova – paradossalmente – pesa sempre di più.